Maite Dalmao Rodríguez, abogada del Ministerio de Relaciones Exteriores del Uruguay, acompañada por toda la delegación de la representación permanente de Uruguay ante la OEA.

Señor presidente, señoras y señores miembros de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, señoras y señores representantes de la asociación civil Somos Todos Uruguayos. La delegación de Uruguay se presenta hoy para dialogar sobre la temática difícil que nos convoca con un espíritu abierto, sincero y transparente que reafirma la voluntad de nuestro país de respaldar el funcionamiento de los mecanismos establecidos en el sistema interamericano de promoción y protección de Derechos Humanos. Por esto, entendemos de suma importancia esta instancia de diálogo, sabiendo que se trata de una materia que abarca varios aspectos, todos ellos complejos y transversales a varias instituciones del Estado en un contexto caracterizado, hace ya varios años, por el aumento sostenido de la movilidad humana y el desplazamiento de personas que buscan residir, ya sea de forma transitoria o permanente, en terceros países. Uruguay, obviamente, no ha sido ajeno a este fenómeno. Y es innegable que a partir del mismo han surgido grandes retos, desafíos pero también oportunidades.

Señor presidente, previo a entrar en este tema, quisiéramos reiterar firmemente el compromiso de Uruguay en dar cumplimiento a las obligaciones que emanan de los instrumentos regionales y universales de promoción y protección de Derechos Humanos. Comenzando por la propia Declaración Universal de Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, ambos instrumentos del año 1948. Nuestro país ha demostrado históricamente su voluntad de reafirmar el valor universal de los principios allí incluidos, y su accionar ha sido coherente y apegado a ellos, aplicándolos de forma consistente para todos los habitantes de la República sin distinción alguna.

La evolución del marco normativo nacional uruguayo demuestra ese compromiso, incluso antes de la adopción de las declaraciones previamente mencionadas. Uruguay, de hecho, fue pionero en adoptar legislación de protección de grupos vulnerables. A modo de ejemplo, podemos citar la primera Ley de Licencia de Maternidad que otorgaba a la mujer un mes de licencia de postparto, una ley que data del año 1906. Ya en 1910 se dispuso que el 10% de la Administración Pública debía estar integrado por mujeres y en 1913 se agregó como causal de divorcio el divorcio por sola voluntidad de la mujer. En 1914, con la Ley de Accidentes de Trabajo, se prohibió expresamente el empleo de mujeres y niños para la limpieza o reparación de máquinas en establecimientos industriales, construcciones o cualquier otro medio donde existiese peligro para los operarios y operarias. En 1934 se creó el Consejo del Niño, antecedente del actual INAU (Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay) como entidad dirigente de todo lo relativo a la vida y bienestar de los menores hasta la mayoría de edad. Estos son simplemente algunos ejemplos de las primeras décadas del siglo XX en materia de Derechos Humanos en general, con la mirada puesta en los más vulnerables.

De la misma forma, es necesario recordar que, como bien decía la sociedad civil convocante, Uruguay es un país construido en gran medida a partir de la inmigración. De hecho, voy a citar textualmente un texto de Teresa Porzecanski, antropóloga uruguaya, que señala que los inmigrantes desempeñaron un papel central en la construcción y concreción de los procesos de modernización, urbanización e industrialización del país que se fueron gestando hacia fines del siglo XIX y principios del XX. Es decir, nuestra identidad nacional está compuesta por símbolos, lenguajes y elementos reconocibles hasta la actualidad, derivados de los flujos migratorios. Uruguay ha sido y sigue siendo un país abierto a la migración, recibiendo en la actualidad incluso nuevos flujos migratorios, particularmente provenientes de la región. La legislación nacional, en ese sentido, ha sido desarrollada para incorporar a las poblaciones migratorias, para abrazar a las poblaciones migratorias y a toda persona con necesidad de protección que llegue al país, con los mismos derechos que el resto de la población. Uruguay no diferencia entre migrantes, refugiados, nacionales ni ninguna categoría de habitantes en cuestión de derechos. Es decir, el acceso inmediato a la salud, educación y trabajo, por ejemplo, está asegurado por la legislación nacional.

No nos vamos a extender en la historia del desarrollo normativo nacional en ese sentido, pero sirva de ejemplo la Ley de Migraciones, la Ley 18.250 de fecha 6 de enero de 2008, que justamente estableció de forma clara y contundente el derecho inalienable de las personas migrantes y sus familiares, más allá de su situación migratoria, a la migración, a la reunificación familiar, al acceso a la justicia y al debido proceso, basados en un principio fundamental para la efectiva tutela de tales derechos de acuerdo a los estándares internacionales, que es la igualdad de derechos de los migrantes con los nacionales sin distinción alguna.

Y recordemos también lo que ocurrió en el caso de la crisis sanitaria SARS-CoV-2, que Uruguay mantuvo los compromisos internacionales y aseguró que, a pesar de las restricciones existentes, el ingreso al territorio nacional de migrantes, residentes, personas bajo urgente necesidad de protección y a los propios nacionales en iguales condiciones.

En resumen, Uruguay ha demostrado que a través de su historia y su compromiso con la protección de derechos y libertades fundamentales, ha ido adaptando marcos jurídicos, fortaleciendo instituciones y adoptando políticas públicas que buscan no ya la mera declaración o reconocimiento de los derechos, sino el efectivo ejercicio de esos derechos y libertades para todos los habitantes del país en pos de una mejora en su calidad de vida. La necesidad de adaptar y adoptar marcos jurídicos a situaciones específicas, como la que hoy nos convoca, obviamente no pueden ensombrecer la solidez de nuestro sistema jurídico en materia de Derechos Humanos, ni olvidar que los procesos de reforma y su ejecución dentro de un Estado de derecho requieren tiempo y diálogo, como en el que estamos acercándonos hoy para la construcción, y eso es fundamental, el diálogo para la construcción.

Puedo asegurar a los miembros de la comisión y a todos los presentes que en la materia que estamos tratando hoy se mantiene esa voluntad y continuaremos abiertos al diálogo e intercambio que permita avanzar en la protección de derechos y libertades de todos los habitantes del Uruguay.

La discusión sobre la interpretación del alcance constitucional del derecho a la nacionalidad y la ciudadanía legal no es nueva en Uruguay y, tal como bien señala la sociedad civil convocante, Somos Todos Uruguayos, en su escrito, existen en la doctrina nacional constitucionalista distintas corrientes de interpretación. Y he allí el problema de fondo. En ese sentido, podríamos señalar que coexisten dos corrientes principales a nivel de la dogmática jurídica constitucionalista.

La primera, tradicional y mayoritaria hasta la fecha, desarrollada en la década del 40 del siglo XX, principalmente por el profesor Justino Jiménez de Aréchaga en su obra La Constitución Nacional, que distingue los conceptos de nacionalidad y ciudadanía como conceptos separados. Y, si me permiten, voy a leer textualmente un texto de él. Sostenía: "Si el estatus jurídico de nacional aparece como particularmente relevante en relación al derecho internacional, el estatus jurídico de ciudadano aparece, en cambio, como particularmente relevante en relación al derecho público interno. No obstante tratarse de dos categorías jurídicas perfectamente diferenciables e independientes, existe cierta relación entre la calidad de nacional y ciudadano". Y sostenía Jiménez de Aréchaga, que reitero es la posición tradicional y mayoritaria hasta la fecha en Uruguay, que se puede ser nacional sin ser ciudadano; se puede ser ciudadanos internacional como lo son los extranjeros que adquieren en nuestro país la ciudadanía legal.

Existe una segunda posición en la dogmática constitucionalista que es la posición minoritaria, representada por el profesor Alberto Pérez Pérez, quien sostenía: "Los ciudadanos legales no son extranjeros", afirmando que los conceptos nacionalidad y ciudadanía son idénticos, al menos en un estado democrático, de modo que tanto ciudadanos legales como ciudadanos naturales forman una categoría que se opone a la de extranjeros, sea que a todos ellos los llamemos nacionales, sea que reservemos este vocablo para designar a los ciudadanos naturales, en tanto los ciudadanos legales serían naturalizados. En otras palabras, todo nacional es ciudadano y todo ciudadano es nacional o naturalizado, aun cuando no todos ellos puedan ejercer los derechos políticos de ciudadanía activa.

Somos Todos Uruguayos trae a este ámbito lo antes señalado con el enfoque concreto de las dificultades que presenta en la legislación nacional y en el efectivo cumplimiento de las normas internacionales en materia de apatridia con el enfoque que Uruguay ha dado al tema hasta la fecha, porque la discusión surge justamente por la Ley Nacional 19.682 de 26 de octubre de 2018, que a través del artículo 15 ofrece como cese de condición de apátrida, o la toma de la nacionalidad de un tercer estado, o la toma de la ciudadanía legal, condición que como manifestaban no alcanzaría a brindarles el estatus de nacionales o nacionalizados uruguayos si se sigue la interpretación tradicional que se le ha dado a la Constitución uruguaya hasta la fecha.

En cuanto al proceso interno que llevó a la adopción de esta ley de referencia, fue presentada en octubre de 2017 por el poder ejecutivo, conjuntamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministerio del Interior, motivada justamente en las convenciones para reducir los casos de apatridia del año 61 y la convención sobre el estatuto de los apátridas del 54, que fueron aprobadas a nivel nacional por leyes del año 2001 y 2003, respectivamente, planteando la necesidad de determinar y adoptar un procedimiento de determinación formal de la condición de apátrida que concediera a tales personas un estatuto consistente con los estándares internacionales.

En ese entonces, el proyecto de la Ley 19.682 fue analizada durante el proceso parlamentario por distintos actores, desde el Alto Comisionado de Naciones Unidas, la CORE, el Instituto de Derecho Internacional Público, todos, y más allá de una breve discusión sobre esa dicotomía nacionalidad y ciudadanía, existió un consenso, una necesidad de coincidir entre poder ejecutivo, legislativo, sociedad civil, academia, etcétera, en la necesidad imperiosa de aprobar una legislación cuyo objetivo era y es poner fin a la apatridia y asegurar un marco nacional de protección.

Lo anterior, en definitiva, es para demostrar que el Estado uruguayo está dispuesto a generar los debates necesarios para adecuar nuestra legislación a los estándares internacionales. Lo cierto es que en algunos casos, la incorporación de un convenio, un tratado o una convención internacional a la legislación nacional genera desafíos en su aplicación y puede llegar a requerir, además, la adaptación de la legislación nacional. El Estado es consciente de estas dificultades, y el debate y estudio a nivel técnico de los alcances efectivos de la interpretación de los conceptos nacionalidad y ciudadanía se está llevando adelante tanto en el poder ejecutivo como en el poder legislativo.

Reconocemos que las posiciones divergentes que existen en la academia, como mencionábamos anteriormente, también se presentan en los organismos y dependencias técnicas del Estado, se reflejan allí. Pero insisto, la discusión existe, o sea, el Estado no elude los inconvenientes que plantean algunos ciudadanos legales uruguayos y que están enfrentando efectivamente, como relataban, especialmente en lo que se refiere a documentación de viaje. Y tan es así, señor presidente, que en el año 2021 se presentaron dos proyectos de ley por distintos sectores políticos de nuestro parlamento para abordar el tema apatridia, nacionalidad y libertad de circulación. Y en ese sentido, se presentaron, como decía, dos proyectos: uno "Derecho a la Ciudadanía en Igualdad" y otro "Libertad de Circulación de los Ciudadanos Legales Uruguayos", con perspectivas diferentes pero tratando de abordar la temática de fondo planteada por la sociedad civil. Ambos proyectos, conforme surge del sistema de monitoreo de proyectos de ley en cámara de representantes, aún se encuentran en las comisiones para estudio, uno en la comisión de Derechos Humanos, en otro caso en la comisión de Legislación y Códigos.

Por otra parte, con referencia a uno de los inconvenientes que algunos ciudadanos legales uruguayos están enfrentando, especialmente en documentación de viaje, como veíamos recién, esto es la divergencia entre el campo país emisor del pasaporte y el campo nacionalidad del titular del documento, podemos indicar que la Dirección Nacional de Aviación Civil (DINACIA) ha confirmado que en el ámbito del Grupo Técnico Asesor sobre el Programa de Identificación de Viajeros de la OACI se han discutido diferentes alternativas en esos campos, verdad, que conllevaría a una eventual modificación del documento. O sea, eso está a estudio.

Reitero, entendemos que es de gran importancia esta instancia de diálogo que nos convoca y manifestamos una vez más la disposición de Uruguay de continuar analizando las vías de solución a los planteos que han motivado la presente audiencia. Como no escapa al conocimiento de esta comisión y de los propios convocantes, se trata de un tema que involucra, además de aspectos normativos fundamentales, como hemos visto, elementos culturales y sociales arraigados en la identidad nacional que también deben ser tenidos en cuenta si buscamos alcanzar soluciones consensuadas que reciban y que sean recibidas y aceptadas por los distintos actores involucrados, lo cual implica necesariamente llevar adelante una discusión con todos los actores, con todas las voces.

Y justamente en ese sentido, me es grato informar que en las últimas semanas los ministros de Relaciones Exteriores y del Interior mantuvieron conversaciones directas, donde coincidieron en buscar soluciones concretas que puedan implementar en un corto o mediano plazo para salvar las dificultades existentes. Los servicios técnicos competentes de ambos ministerios ya están en contacto, y próximamente se incorporarán a otras dependencias del Estado relevantes en la materia para continuar en esta senda.

Señor presidente, finalizo la intervención reiterando la disposición del Estado uruguayo, todo del Ministerio de Relaciones Exteriores en particular, de continuar trabajando, manteniendo en todo momento abierto el diálogo con la asociación Somos Todos Uruguayos y todos los actores que tienen voz en esta materia, teniendo muy en consideración la normativa internacional aplicable y sus estándares.

Muchas gracias.